准确把握公益诉讼职能定位 为文物和文化遗产保护贡献检察力量

贵州省镇远县检察院检察官集中对石屏山古院落建筑群开展专项保护工作 党的十八大以来，党中央高度重视文物和文化遗产保护工作。习近平总书记多次就历史文化遗产保护作出重要指示，提出一系列重要论述，强调历史文化遗产是不可再生、不可替代的宝贵资源，要始终把保护放在第一位，为加强文物保护利用和文化遗产保护传承工作提供了根本遵循，也为检察机关探索开展文物和历史文化遗产保护公益诉讼指明了方向。近年来，各级检察机关贯彻落实习近平总书记重要指示精神，秉承“公共利益代表”的神圣职责，结合实际、因地制宜，在文物和历史文化遗产保护领域积极稳妥地进行公益诉讼实践探索，取得了初步成效。 准确把握历史文化遗产保护的公益属性，积极稳妥拓展案件范围。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》“加强对法律实施的监督”部分明确提出，“拓展公益诉讼案件范围”。最高检认真贯彻落实，将公益诉讼新领域案件探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，在2020年1月的全国检察长会议上明确部署，积极办理群众反映强烈的文物和文化遗产保护等领域公益诉讼案件，为完善立法提供实践依据。在全国两会审议通过的《最高人民检察院工作报告》中，再次强调积极、稳妥办理文物和文化遗产保护等领域公益损害案件。最高检作为拓展公益诉讼案件范围中央改革任务的牵头单位，经与住房和城乡建设部、文化和旅游部、国家文物局等参加单位沟通，将完善文物保护公益诉讼法律体系，部署开展长城保护、大运河文化保护、革命文物保护等检察公益诉讼专项活动等列入实施规划和落实计划。同时，各级检察机关主动向党委、人大报告公益诉讼职能作用发挥情况，争取重视支持。截至今年7月，全国已有21个省级人大常委会作出支持或加强公益诉讼检察工作的专项决定，其中有15个省级人大常委会的专项决定中明确将“文物或文化遗产保护”纳入公益诉讼新领域案件范围。在近几年的全国两会上，一些全国人大代表、全国政协委员专门就文物和文化遗产保护领域公益诉讼提出建议和提案，相关建议提案数量逐年上升。总的看来，文物和历史文化遗产作为弘扬传统文化、维系民族精神、坚定文化自信的重要载体，是中华民族独立品格的历史凭证，不光具有物质和精神双重属性，同时具有明显的公共利益属性，从中央顶层设计到地方性立法，到各相关职能部门，对于充分发挥检察公益诉讼职能、有效激活现有制度、推动形成文物和历史文化遗产公益保护合力都有着高度共识，党中央高度重视，广大人民群众也寄托着美好的情感，将其纳入检察公益诉讼领域有利于加强对文物和历史文化遗产的司法保护力度。 紧紧围绕历史文化遗产保护的重点领域，因地制宜开展公益专项保护。一方面，用好现有政策和法律依据加大保护力度。检察公益诉讼作为一项新生事物，一直在探索中发展、在发展中完善。根据民事诉讼法、行政诉讼法、英烈保护法的有关规定，已明确了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让以及英烈权益保护，俗称“4+1”等领域的公益诉讼办案范围。目前，文物和文化遗产保护没有作为公益诉讼的一个专门领域，主要依据相应单行法的有关规定开展监督。一是依据环境保护法关于环境包括人文遗迹、风景名胜区、城市和乡村等规定，纳入生态环境和资源保护领域。二是依据文物保护法和物权法关于国有文物所有权的规定，纳入国有财产保护领域。三是依托英烈保护法，将属于国有文物的英雄烈士纪念设施纳入英烈权益保护领域。另一方面，因地制宜开展专项保护活动。各级检察机关坚持以专项带全局，通过开展文物和历史文化遗产保护公益诉讼专项活动，主动服务、保障国家重大战略和地方中心工作。 充分发挥公益诉讼诉前程序作用，努力实现双赢多赢共赢。张军检察长强调，要树立“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的理念。行政公益诉讼诉前程序是一项具有鲜明中国特色的制度设计，其程序价值在于充分尊重和发挥行政监管的专业优势，提醒、督促行政机关自我纠错、积极履职。实践中，检察机关发现案件线索后，主动与行政机关磋商沟通，根据具体情况发出诉前检察建议，督促行政机关依法履职。对于涉及多个职能部门的问题，则通过召开圆桌会议等方式，协调推动综合治理，解决“九龙治水”难题。95%以上的案件在诉前得到解决，以最小司法投入获得最佳社会效果，彰显了中国特色社会主义司法制度的优越性。贵州省榕江县检察院针对当地一批中国传统村落未得到有效保护的问题，向行政机关发出诉前检察建议，后跟进监督依法提起诉讼，得到法院裁判支持，促成有关职能部门开展联合整治，拆除多处违章建筑。该案被评为检察公益诉讼全面实施两周年典型案例，得到了住房和城乡建设部有关部门的关注和好评。 主动延伸公益诉讼办案职能，与行政机关协同推进历史文化保护长效机制建设。各级检察机关在实践中坚持跟进监督理念，与行政机关加强协作配合，充分发挥社会治理效能，共同形成公益保护合力。最高检积极宣传推广《贵州省传统村落保护和发展条例》《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，引导省级检察院争取省人大支持，为传统村落等文物和文化遗产保护提供地方性法规依据。检察公益诉讼在文物和历史文化遗产保护领域取得阶段性成效，最突出的原因在于其独特的职能定位和工作理念，与行政机关形成了保护合力。第一，检察公益诉讼在维护公共利益中的定位具有兜底性，是督促之诉、协同之诉，而不是追责之诉。在文物和历史文化遗产保护中，行政机关肩负着首要（第一顺位）的责任，而检察机关属于第二顺位的监督主体。两者在目标上是一致的，具有同向发力、强化协作的制度基础。第二，在文物和历史文化遗产保护公益诉讼特别是行政公益诉讼中，检察机关坚持双赢多赢共赢、持续跟进监督的理念。这与行政机关的执法机制并不排斥，双方可以优势互补，增强合力，提升保护效果。 着力破解突出问题，协同推进文物和文化遗产保护。检察机关在探索开展文物和历史文化遗产公益诉讼保护过程中，也存在一些突出问题和困难。一是相关行政机关履职尽责的标准有待进一步明确。二是对于非国有文物以及非物质文化遗产的保护，提起公益诉讼的法律依据不足或者存在争议。三是从全国层面看，在历史文化遗产保护特别是传统村落保护等方面仍然缺乏具体的法律规定、评价标准和配套政策支持，缺少专业人才和专门办事机构等。下一步，最高检将与住建、文旅、文物保护等行政职能部门加强协作，不断增强文物和历史文化遗产保护的合力。 一是加强立法研究，推动立法完善。深入贯彻落实习近平总书记关于历史文化保护的重要指示批示，结合全国两会建议、提案的办理工作，共同推动在修改文物保护法、城乡规划法、非物质文化遗产法、历史文化名城名镇名村保护条例等相关法律法规时，增设公益诉讼相关条款，授权检察机关对妨害文物和历史文化遗产保护利用、损害国家利益和社会公共利益的行为，依法提起民事和行政公益诉讼。 二是加强实践探索，彰显办案成效。一个行动胜过一打纲领，落实习近平总书记重要指示批示，关键在实干。要指导各地开展检察公益诉讼专项活动，充分发挥一体化办案优势，强化案件办理，注重办案实效，和住建部门等各相关行政机关协同解决历史文化遗产保护中存在的突出问题，联合发布典型案例，营造全社会共同参与历史文化遗产保护利用、传承中华优秀传统文化的公益保护氛围。 三是加强协作配合，建立长效机制。去年以来，最高检围绕传统村落保护和历史文化名城名镇名村保护等问题，与住建部等部门进行座谈交流，开展联合培训，建立沟通协作机制，通报有关工作情况，有效推动公益诉讼助力历史文化保护。各地要持续优化行政执法与检察监督的衔接协作，推动建立历史文化名城名镇名村保护工作跨部门协商机制，通过召开联席会议等方式，协调历史文化名城名镇名村保护涉及的相关工作。 （作者：最高人民检察院第八检察厅 胡卫列 宁中平） 古长城遗址：信号塔即将拆除 古长城遗址上的违建信号塔即将拆除 “张检，刚才收到消息，铁塔公司已经接到上级主管部门的通知，承诺近日将对建在古长城遗址上的违建信号塔进行拆除。”9月13日一大早，内蒙古自治区赤峰市元宝山区检察院副检察长张仕瑛就接到该院第二检察部主任陈晓雷打来的电话。 这个结果来之不易。从发现信号塔建在古长城遗址上，到发出检察建议，再到举行公开听证会，进而召开多部门联动的协调会——这起公益诉讼案件倾注了检察干警们太多的心血。 元宝山区境内现存战国时期燕北古长城遗址，属于自治区级文物保护单位。今年春季，元宝山区检察院在对文物保护情况进行检察公益诉讼监督时，发现平庄镇黄安铺村砖瓦窑村民组的一处燕北古长城遗址上，竟然矗立着一座高达50米的通信信号塔。既然古长城遗址已经被确定为文物保护单位，遗址上怎么会有信号塔？这让具有历史学考古专业背景的张仕瑛既心痛又心急。 该院检察官立即刨根问底展开调查。他们在向元宝山区文化旅游体育局详细了解的同时，还就此事多次到社会走访调查，最终弄清楚了事情的原委。 原来，此信号塔在2006年就建成了，由于违反文物保护法等法律法规，该信号塔属于违法架设。2007年，当时的元宝山区文体局曾对这一行为进行查处，作出了限期拆除信号塔、在文物部门指导下恢复原貌，并罚款50万元的行政处罚决定。随后该公司缴纳了35万元罚款，另外15万元因为各种原因一直没有缴纳，信号塔也未拆除。 检察官进一步询问原违建的通讯公司，通信公司称，2015年11月，根据国家政策，该公司已经将包括涉案通信铁塔在内的所有基站相关产权移交给某铁塔公司。他们认为，既然信号塔早已移交，任何法律问题就不应由该公司承担，而应由接收的某铁塔公司承担。 而某铁塔公司认为，尽管这一信号塔现在属于该公司管理，但其对以前违建事实并不知晓，也不应承担全部责任。两个公司在拆除信号塔、补缴15万元罚款及信号塔重建和损失赔偿问题上，发生了分歧。 该院及时向上级院进行请示汇报，并通过执行监督向元宝山区法院提出检察建议，建议恢复对本案的执行。随后，法院追加了该铁塔公司为被执行人，但两家公司纠缠不休，问题依然没有解决。 为尽快明晰责任，督促收缴剩余罚款，并确保古长城遗址恢复原貌，8月27日上午，该院探索“公益诉讼+行政检察”工作模式，组织召开了一场实质性化解行政争议案件公开听证会，对违建信号塔的责任划分、罚款补缴和拆除问题来了一次公开听证。听证会收到了良好效果。在不到一个月的时间里，几家部门多次协商，最终达成协议。近期，这座“种”在古长城遗址上达十几年的信号塔将被拆除，古长城终将恢复原有的风采。 （本报记者沈静芳 通讯员崔友 陈晓雷） 敦煌石窟：石料厂关停整改 甘肃省酒泉市检察院检察官和相关部门人员进行现场走访 “石料厂已经全面停工停产，相关设备的拆除搬迁和地形地貌及周边环境恢复治理工作正在有序开展。”近日，甘肃省酒泉市检察院办案检察官对位于敦煌石窟文物保护建设控制地带的三危山石料厂关停整改工作进行持续跟踪监督时，看到相关单位正在按照整改方案进行全面整改。 2019年11月，在开展文物保护检察公益诉讼专项行动中，酒泉市检察院发现敦煌莫高窟保护范围及建设控制地带内分布的石料厂可能危及三危山景区和千年洞窟、破坏生态环境后，将这一线索移交敦煌市检察院办理。 “1996年至今，敦煌三危山下共有5家石料厂和砂矿，除1家尚未取得安全生产许可证和完成环保自主验收以外，其余4家采矿许可证、安全生产许可证和环评手续齐全，且完成环保自主验收，2017年和2018年，相关主管部门对4家石料厂续办了采矿权证，为敦煌市基础建设供应石料。”敦煌市检察院立案后查明，这些厂矿都在石窟一般保护区之外，最近的一家距离保护区约6.6公里，但这里仍属于建设控制地带，在作业过程中炸山采石对石窟所处地方生态环境、景观形象和文物安全造成危害隐患，对周边居民的生活环境、身体健康也有影响。 2016年以来，相关行政主管部门对4家石料厂未采取有效控制减少粉尘排放、未按要求设置安全防护设施和使用淘汰工艺等相关问题，依法采取行政罚款、责令停产等行政措施进行督促，但违法行为一直未得到彻底整改。 检察机关在走访调查、查阅资料、征询意见、调取证据后确定，相关矿产开采行为严重违反文物保护法律法规，损害了国家利益和社会公共利益。 “由于涉及的行政部门多，针对存在的问题，我们最终确定向负有直接责任的敦煌市文体广电和旅游局、敦煌市自然资源局、酒泉市生态环境局敦煌分局等4家行政单位发出检察建议。”办案检察官介绍，经层报甘肃省检察院批准，今年1月15日，敦煌市检察院采用公开宣告的方式，分别向4家行政单位发出诉前检察建议，要求依法对莫高窟建设控制地带内建设的石料厂和砂矿履行监督管理职责，尽快消除文物和环境安全风险隐患，确保石窟文物安全及周边环境和山体形貌免遭破坏。 3月13日，4家行政单位对检察建议进行了书面回复：在8月31日之前对石料厂全面进行停工停产，12月31日之前完成拆除搬迁和地形地貌及周边环境恢复治理。各相关行政单位在整改期间，依据各自的职责，分工负责、相互配合，共同做好监管工作。 4月25日，敦煌市检察院组织召开落实整改圆桌会议，邀请省、市文物部门、敦煌市政府、敦煌研究院等相关单位以及人大代表、政协委员，共同协商解决石料厂关闭退出相关事宜，进一步督促各行政单位依法履职，严格按照方案的目标要求、完成时限和具体措施整改落实到位。 “我们将按期做好石料厂的拆除搬迁、地形地貌及周边环境恢复治理、组织检查验收、申请销号等工作，彻底解决莫高窟建设控制地带内设置采矿权的历史遗留问题。”相关单位负责人表示，将妥善处理好文物保护与当地重点建设项目之间的关系，实现公益保护和经济发展的“双赢”。 （本报通讯员颜農） 千年运河：非法码头拆违复绿 江苏省无锡市新吴区检察院检察官实地回访大运河非法码头整改情况 一河揽千年，文脉通古今。9月3日至9月7日，第二届大运河文化旅游博览会举办，主会场设在江苏省无锡市。这几天，来自全国各地八方游客相会在无锡，寻古览胜，欣赏千年大运河的文化底蕴和迷人风光。在他们身畔，碧水悠悠，游船如织；远处，一艘艘载满货物的船舶秩序井然，千年大运河至今仍发挥着“贯连五方水，衢通千万家”的重要航运功能。 然而，就在一年多前，大运河部分内河干线航道上由于非法码头的存在，沿线垃圾、违法建筑、碍航设施等频有发生，“脏乱差”环境问题一度成为城市治理的疥癣之疾。 京杭大运河贯穿全国18个城市，唯独在无锡抱城而过，是承载无锡城市数千年发展历史的“母亲河”。随着城市的发展，因看重大运河所提供的重要物流支撑，一些无证经营、偷税漏税、生产设施简陋的非法码头露头。这些码头有的是历史上自然形成的、但不具备办理经营证条件的码头，有的则是为了经济利益，在运河沿线建设的一些简易、低效利用岸线的砂石码头等，存在非法建筑、违法占用土地等问题，增加了污染风险和安全隐患。 “整治以前，一些码头里的砂石堆得比房子还高，上面没有任何遮盖，作业时风一吹扬尘严重，工人生产和生活垃圾直接倾倒在运河里，阻塞河道，污染水源。”无锡市新吴区检察院第四检察部主任崔芹介绍，仅仅其中一个非法码头，堆积的黄沙石子就有上万立方米，还有吊机和三栋违章建筑。 针对非法码头存在的各种问题，新吴区检察院积极参与该区砂石码头和“散乱污”企业整治工作，分别向负有监管职责的行政机关发出诉前检察建议，督促责任单位依法履职。区住建、环保、国土等部门在收到检察建议后开展整治，多部门联合执法，排查辖区内所有交通港口沿线的码头，实地测绘码头土地面积、清算违法占用土地具体数额，并张贴船只禁停公告、开展打桩行动，采取隔离船只停靠上砂、吊机切割拆除等一系列措施。住建部门还开展了防风抑尘、完善岸电设施、船舶生活污水收集处置创新工作，编纂出了相关港口码头建设指导规则，受到行业好评。 经过一年多的整治，全区京杭大运河沿线共取缔31家砂石码头和5个其他类型非法码头，拆除违章建筑4.4万平方米，取缔内河干线航道32台吊机。拆除的场地上，相关部门进行了清理和生态修复工作，共清理垃圾堆放2.6万立方米，完成覆土复绿2.8万平方米。 全区河道星罗棋布，其中有伯渎河、走马塘、望虞河3条主干流和28条支流汇入大运河。这些支线河湖系统的水生态整体环境的好坏，直接影响着大运河的保护传承利用。今年8月，新吴区检察院、区河长办公室联合签署《关于建立“河长+检察长”协作机制的意见》，在协同领导、信息共享、办案协作、联合工作和日常联络五个方面提升对河湖保护的工作实效。该院还通过“物联网+大数据”，与区住建局共享国内首个大规模排水系统实时监控平台数据，实现地下雨水、污水管网、排水设施“一张图”监督，实现对全域水环境的动态精细化监督。 “希望检察机关在服务大运河传承保护、推动地方生态文明建设、参与现代化市域治理方面持续发力，擦亮我们的‘城市名片’。”江苏省人大代表、电装天电子（无锡）有限公司人才育成主管、党支部书记袁彩凤说。 （本报记者卢志坚 通讯员郝红梅）