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2020年春，历经两个多月的艰苦卓绝的保卫战，新冠疫情防控曙光乍现。回首向来萧瑟之处，有风有雨亦有感叹。 紧急状态并非法外之地。紧急状态下，秩序的控制与人权保障之间如何权衡；各级政府如何在紧急防控下遵循比例原则，最大限度保障公民的权益；社会成员对自身的义务与权利的变化如何主动配合……疫情当前，面对一道道新课题，如何解题，法律依据何在？在此，本刊特邀法学专家、法务工作者，从行政应急框架等法律及宏观角度，对《突发事件应对法》《传染病防治法》《道路交通安全法》等法律法规在本次疫情防控中的应用进行分析，并对亟待解决的问题提出了宝贵的建议。 本刊编辑部 封闭之困：权力与权利 文/本刊记者 陈侃 引子 家住本市某小区的张先生是一名普通的公司职员。与其他所有人一样，他的生活也因为本次新冠肺炎的疫情而受到了很大的影响，比如原定的春节日本之行就不得不临时取消。不过除此之外，还有其他一些事情也让他略感困扰。 从2月中旬开始，张先生所在的小区发放进出小区通行证，每户人家最多可以持有三张通行证，所有进入小区的人员都要出示该证。“前些日子我去小区门口的自助加水站接取纯净水，由于加水站就在小区门口，所以觉得不带通行证应该问题也不大。”然而，当张先生接完水准备回家的时候，却被要求出示通行证。这下可把他难倒了，不论他怎么解释，小区保安都不准许他进入。无奈之下，张先生只得打电话给家中的妻子，让后者前来给自己送通行证，这才化解了尴尬。“特殊时期实行特殊管理，这点我也理解，但我只是在小区门口接了个水，前后总共不超过5分钟，这就不让进入小区，是否过于严格了？” 小马拉大车 疫情当前，有些地方采取了封闭小区的管理措施，也有些地方采取了封闭道路的方法，至于武汉，甚至还实施了封城管理。应该说，这些做法对于疫情的防控而言是有必要的。但是，如果站在法治的框架下重新审视，这些做法是否有相关的法律依据呢？前文所述张先生的故事只不过是一个小小的插曲。我们应当看到，有些采取封闭式管理的小区甚至规定居民只许出不许进，这也在网络上引起了不少争议，其中也有学者提出这样的做法明显缺乏法律依据，实属违法。为此，本刊记者于近日连线采访了上海政法大学法律学院副院长杨向东副教授。他对记者表示，想要讨论封闭道路、封闭小区等做法是否具有法律依据，必须要明确前提条件：首先，从法律上讲，我们国家并没有进入紧急状态。“此次新冠肺炎疫情可以说是前所未有的，病毒的传染性非常强，蔓延的范围也非常广，按照国际通例来看，可以进入紧急状态。根据我国宪法法律规定，全国人大常委会以及国务院有权决定实施紧急状态。目前，全国人大常委会或者国务院并没有宣布国家进入紧急状态。另一方面，尽管没有从法律上宣布进入紧急状态，但是目前针对疫情防控所采取的一系列措施与紧急状态下所应当采取的措施是相适应的。如此一来，才会使很多人觉得封城、封小区等措施是缺乏法律依据的。” 其次，既然从法律上讲，我们国家目前并未进入紧急状态，那么应当从哪个角度来审视目前所采取的一系列措施呢？对此，杨向东表示，目前的做法更符合应急法律体系范畴。换言之，封闭式管理放在行政应急机制的框架下来考量，那么大体上可以认为是具有法律依据的。杨教授进一步指出，大致来说，可以从三个层次来理解：第一层次是宪法，宪法是我国的根本大法，其中对于紧急状态与战争状态的确定与宣布，有明确规定。第二层次是应急的法律法规等，主要有《突发事件应对法》《传染病防治法》《道路交通安全法》《突发事件应对条例》等，上述法律法规为目前所采取的一系列措施提供了总体性、原则性的依据。第三层次是地方人大授权决定以及地方政府或防控指挥部发布的决定或命令等规范性文件，“尽管地方人大发布的决定并不属于正式的法规，但具有地方法规的效力。”地方政府所采取的措施的主要依据来自《决定》，包括要求各街道、居委服从政府统一指挥，形成一盘棋，落实防控措施。这也为封闭管理提供了一定依据。 因此，如果从行政应急法律体系来看，那么目前针对疫情所采取的一系列措施是有依据的，而且这些依据是非常明确的。不过，这并不意味着实际操作过程中不存在任何问题。对此，杨向东副教授以“小马拉大车”做了比喻，“目前来看，包括《突发事件应对法》《传染病防治法》及配套的法规都无法全面地系统地应对当前的情形，这也凸显了紧急状态立法的缺失。” 同时，对小区进行封闭性管理，不论是控制人员进出也好，实行严格登记也罢，在立法中都有法可依。然而这些措施和手段是否遵循了比例原则呢？所谓比例原则，指的是行政机关行使自由裁量权时，应在全面衡量公益与私益的基础上选择对相对人侵害最小的适当方式进行，不能超过必要限度。《突发事件应对法》以及《传染病防治法》在提到采取封闭措施时，都明确规定对象必须是有特定的感染源或者有扩散的可能，表明了其具有空间的限制性以及对象的特定性。而不少地方采取的是全面的封闭和限制，其实是对现有法律中的封闭和限制性管理做了扩大化处理。尽管这种扩大化处理与疫情防控需要息息相关，但是也难免会存在一些过度、一刀切的问题。“比如在一些传染风险非常低的小区，依然采取了高强度的管理手段，投入了大量的人力物力，这样的方法是否符合比例原则还值得商榷。” 紧急状态并非法外之地 相信不少人一定听过“紧急时无法律”这句法谚。对于当前的疫情防控，也有不少人以这句法谚作为依据，提出在阻击疫情的特殊时期没必要，也不可能这么讲究，试图从这个角度为一系列封闭管理措施提出相关依据。对此，杨向东认为，以这句法谚来对比目前我们国家所处的情况其实并不合适。“紧急状态并不是法外之地，通过观察不难发现，国内外针对紧急状态都有相应的法律法规。就我国而言，前文提到的几部法律都有关于紧急状态的规定。而在国际范围内，紧急状态下同样有法可依。比如联合国颁布的《公民权利和政治权利国际公约》以及世界卫生组织颁布的《国际卫生条例》，都对紧急状态作出了明确规定。” 另外，关于“紧急时无法律”这一法谚，我们也应当注意到，它只能在特定的情形、在特定的条件下才能适用。其一，该法谚原则上只适用于刑法领域。比如刑法中所规定的紧急避险、正当防卫等。以紧急避险为例，尽管民法对紧急避险不承担民事责任的情形也有规定，但是行为人为了保全一种利益而不得已损害另一较小或同等的利益，即便被刑法所允许，却也可能承担民事责任。其二，也是非常重要的一点，“紧急时无法律”仅针对个人而言，对于公权力来说，任何时候、任何情况下都必须依法行事，即我们常说的“法无授权不可为”。 少数人和多数人 关于封闭管理，还有一个值得讨论的问题在于，以牺牲少数人合法利益的方法来保护更多人的利益，是否具有合法性？事实上，这也是法律理论中最具有挑战性的问题之一。有一个案例曾经在不少政法院校的课堂上以及专家学者的专著中出现过：在美国发生了“9·11事件”之后，德国的立法机关于2005年颁布了《航空安全法》。根据资料显示，该法案规定，面对一架被恐怖分子劫持，并正朝着摩天大楼或者核工厂撞去的满载乘客的民航客机，安全部门有权将其击落。当然，这是一个极端情形下的案例，我们目前所面临的情形远没有这么可怕，但也并非没有相似之处。 早先，上海游客拒绝与武汉游客同坐一架飞机回国而引起了广泛的讨论。同样的，伴随着疫情的蔓延，网络上不断爆出诸如拒绝鄂牌车辆进入小区、拒绝外地租客进入小区之类的新闻，更有甚者，还有视频显示，有人用木条等工具将住户封锁在自己家中。这些乱象，不得不引起我们的反思。“即使是在最极端的状况下，人的尊严也是不可以抹杀的，这是现代文明社会的底限。”对于是否可以牺牲少部分人的利益来保护绝大部分人的利益问题，杨教授认为，功利主义的观点在类似案例的分析中是站不住脚的，这一点在西方国家的很多判例中也非常明确。“从中也不难看出，对于人之尊严的保护，是放在很高的位置的。” 具体到我国此次的疫情防控中来看，第一，我们现在有非常正当的公共目的，即保护公众的利益，保护公众的健康和安全，这点毋庸置疑；第二，我们会采取限制性措施，手段的正当性当然需要法律再进一步分析的，但是从目前来看是非常必要的，因为必要的措施恰恰是出于保护大多数人利益的需要。但是，少部分人的利益就不保护了吗？答案显然也是否定的，“如果这部分人的权利受到侵犯的话，至少从法律角度而言，他们也可以提起相关诉讼的，如果的确是因为隔离措施而使个人利益受到损害的，可以提起行政诉讼，也可以提起行政复议，来维护自身的权利。” 值得一提的是，前文所述德国《航空安全法》颁布的第二年，德国宪法法院就宣布该法案无效，其理由是，杀害无辜乘客有悖于人类尊严。 不应过度克减人权 事实上，此次新冠肺炎疫情对民众的权利影响还是非常大的。对此，杨向东副教授指出，不管情况如何，作为法治文明国家，即便是面对紧急情况，有些人权是不能克减的。比如，此次疫情涉及一个非常重要的权利，即居住及迁徙自由。“如果要进行封闭式管理，首要的问题就是触犯了居住及迁徙自由，比如对于要外出务工的人来说，凭什么一定要把别人限制在自己家中？” 另一方面，面对疫情，很多民众尽管意识到了自己的权益受到了影响，只是考虑到公共利益的需要，还是很克制、很配合。但是，有关行政部门绝不能因此就在公民权利上进行过分压缩。“任何时候，不能因为目的的正当性而牺牲手段的合法性和正当性。我们每一个人都是一个个体，为了公共利益的确可以做一些牺牲，但是国家在作价值平衡的时候，要在公民权利的保护和全国一盘棋、群防群控的理念间保持平衡。否则，疫情是控制住了，但是公众对公权力的信任丧失了，法治秩序被破坏了，甚至包括部分人的人身财产安全受到了损害，就会产生很大的问题，这些都应该在制度上有所安排。” 亟待解决的问题 基于以上分析，我们不难发现，此次面对新冠肺炎疫情过程中还是暴露出不少问题的，对此杨向东副教授提出了自己的观点和建议。 首先，我国紧急状态立法的缺失。“希望通过本次疫情，有关部门能够启动紧急状态立法，不能因为紧急状态很少出现而不去落实。试想一下，如果紧急状态立法完善的话，那么我们这次在疫情防控过程中很多的做法和措施就会更规范，更有依据。”如前文所述，正是由于紧急状态立法的缺失，导致我们只能按照《突发事件应对法》等法律来实行行政应急，然而紧急状态的范围无疑要比突发事件大得多。“尽管《突发事件应对法》相对来说比较完善，但也可以整合进紧急状态的立法中。”同时，通过紧急状态的立法，还必须明确规定紧急状态启动的条件有哪些，以及公民权利克减的要求和限制。 其次，现行法律规定中存在一定的冲突，这也是亟待解决的问题。比如《突发事件应对法》43条规定了预警的启动，即对于突发事件的预警启动主体是县级以上地方人民政府，宣布并同时向上级政府报告。而《传染病防治法》第19条规定，国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市政府，即省级政府以上才有权发布预警。这会给实际操作带来一定的困扰，诸如此类，需要立法机关进行梳理并解决。 封城之下 百题待解 文/郭小兰 庚子春，对于国人来说，将是终身难忘的特殊日子。1月20日，钟南山教授宣布：新冠病毒人传人。犹如在正欢天喜地准备过大年的沸腾人群头上，炸了一记惊雷，振聋发聩；1月23日，武汉封城，全国人民拉开了共同抗疫、共度时艰的帷幕；随着新冠肺炎疫情病例的新增，24日晚至25日晚，贵州、山东、福建等地陆续启动“重大突发公共卫生事件一级响应”。截至25日晚8点，除了西藏自治区、香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区以外，全国共有30个省（区、市）启动一级响应。 本该是喧嚣欢乐的春节，此刻开启了百年未曾一见的静音模式。“每个人都是战士，宅在家是为国贡献”“十四亿人民齐心抗疫，最美逆行白衣天使”……所有的文字、画面、场景都令人或血脉偾张或热泪盈眶。然而，疫情之下的紧急防控，情况复杂且瞬息万变，仅有感动，显然是无法把控的。 对 “群防群控”的曲解，个别群体任性的泛滥 春节是中国人回家的日子，往年春运路途虽遥远劳顿，却是快乐的；而今年却有不少回家的人，因一墙之隔，进不了家门。 2月9日，河南省某一线抗疫的医护人员，结束了连续多天的紧张工作，于凌晨回到所住小区。但没想到，小区物业居然以疫情防控为由，认为“医务人员会带回病毒感染其他业主”，将她拒之门外。几经交涉，仍无结果，最后物业置法定责任于不顾，称“特殊时期实行群防群控”，挥挥衣袖，把“生杀大权”拱手交出，由全体业主投票。而业主们竟然全票通过不让该医护人员回家的决定！近在咫尺，她见不到思念多日的女儿，而隔开这对母女的，不是社区的墙，是一众冷漠的心。昨天还是和蔼可亲的邻居，是她浴血奋战以血肉之躯换取他们安宁的人，却在这个冰冷的凌晨，给了她不期然的伤痛。她不能想象，那曾经温暖的一张张笑脸，在此刻汇聚，竟冷凝结成一把伤人的刀。个体一旦成为群体的一员，不必为自己所作所为承担责任，就容易放弃自我约束、放弃理智，变得盲从、残忍、偏执和狂热，简单而极端。 此事件经曝光后，引起了各地的海量关注。郑州防控中心迅速作出反应，在五个小时之内完成了纠错、道歉及处罚三个动作，有效地平息了舆情。但同类事件，仍不时在其他各地重演。有这么一种群体，一边高喊“武汉加油”，一边不分青红皂白地驱赶湖北人；一边为“最美逆行”感动得热泪盈眶，一边以防控为名，将邻家的警察、医护、快递等一线人员拒之门外……以防控为名实施侵权行为，侵犯业主（租户）购买（租赁）房产应该享有的使用权，以及缴纳物业费应该享受的权利。 特殊时期也应遵循相应的法律法规，物业不能以此为借口，逃避责任；群防群控，也不是群体任性的泛滥，而应是以法治为前提的大众理性意志的体现。 雷霆手段防控之下，法治底线的防守 自武汉封城、各省陆续启动“重大突发公共卫生事件一级响应”以来，封路、封店、封社区；测体温、查证件、查车辆……群防群控在基层治理中大显身手。联防联治、民防民治，一直以来是我国综治工作中不可或缺的基层辅助力量，为维护社会的稳定做出了贡献。此次抗疫行动中，各级政府充分调动群众积极性，发挥联防联控、民防民控作用，弥补警力不足，取得了较好的成效。但也由于应急经验不足、缺乏相对应可执行的法律法规、实施细则，导致部分防控人员执法扩大化、简单化，侵害了群众的合法权益。 2月14日，湖北省孝昌县陡山乡的疫情防控工作人员在巡逻时发现，有村民在家中敞开门儿打麻将，防控人员冲进其家中阻止。小伙子回了一句：“一家三口在一起吃饭也要罚吗？”结果遭防控人员连扇耳光，相机也被砸烂。事后该事件短视频在网络上疯传，一时舆论哗然。类似上述由于基层人员过度执法侵害群众权益的事件时有发生。比如，武汉疫区征用大学生宿舍时，竟将宿舍内学生私人物品（包括学习用品、生活用品甚至较贵重的电子产品）当成垃圾随意丢弃，侵害了私人的财产安全，让学生承受了心理上和物质上的双重伤害；为防止人员进出，在密切接触者家门外安装铁栏；在通村路口私设关卡，一律禁止车辆人员通行；任意扣留经过本地的防疫物资；将未戴口罩者绑到墙上、将违反规定人员游街示众等等，可谓忙中添乱，雪上加霜。 针对上述种种过度执法行为，公安部及时做出回应，要求各地依法、科学、有序防控。要在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展；《人民日报》也发表评论指出，疫情防控不可走极端。 依法防控，意味着防控措施必须符合法律法规，符合法治精神。“重大突发公共卫生事件一级响应”，作为一种法律制度，在紧急情况下，既允许对一些重要法律问题做出新的安排，赋予国家一种特别权力，对宪法和法律关于国家活动和个人权利的某些规定加以调整；又使国家的活动有所遵循，不允许任何人和任何机构以克服危机为由脱离法律的规范、约束而为所欲为。在宪法意义上，任何国家活动，即使是为了克服严重社会危机的行为，都需要在法律授权范围内开展活动，都有向人民说明其正当性的义务。 特殊时期，采用特殊办法、雷霆手段，可以理解；大疫当前，公众牺牲一部分自由自主，可以接受。但防控手段不仅要合乎防控目标，而且要遵循“比例原则”，采取对群众权益损害最小的方式，尽可能减少疫情防控对群众生产生活的影响。不能为了达到目的，不惜一切代价，冲击法治底线，严重侵害群众的合法权益。 “私权”重置之后，妨碍疫情防控的法盲 启动“重大突发公共卫生事件一级响应”目的是通过对国家一些权力的调整、对社会成员一些权利义务重新确定，以及时、有效地控制、消除威胁和危害。这种紧急状态下，为了维护、保全国家和社会整体利益，社会成员要作出一些牺牲、法律赋予的一些权利（比如隐私、出行等等）将受到一定限制。但是，有些群众并不明白。 面对疫情因无所适从而过度紧张，在茫然慌乱中，有人隐瞒行踪与接触史、有人对特殊防控手段采取暴力抗拒，触犯法律而不自知。2020年3月1日，由菏泽市成武县人民检察院提起公诉的山东省首例涉嫌妨害传染病防治案，通过远程视频系统在成武县人民法院公开开庭审理并当庭宣判，被告人田某某被判处有期徒刑十个月。 2020年1月9日，被告人田某某乘坐列车从荆州前往汉口，同日乘坐列车从汉口至商丘，并于同日从商丘回到成武县大田集镇田塔村的家中。1月20日，田某某出现发热、干咳、乏力等症状，随即到本村卫生室就诊；1月22日至25日，田某某在就诊、住院期间，仍继续否认、隐瞒武汉接触史。25日，田某某被户籍所在地镇政府追查到其从湖北回成武的行程之后，仍与其家属对上述事实予以否认，当日下午田某某被转移至感染科病房；1月26日上午，田某某被确诊为新冠肺炎。 2月8日，田某某经治疗病愈。当日，成武县公安局以其涉嫌妨害传染病防治罪对其立案侦查并采取监视居住强制措施，继续对其采取隔离措施。2月23日，田某某被解除隔离。2月24日，成武县公安局以田某某涉嫌妨害传染病防治罪移送成武县人民检察院审查起诉。 田某某违反了传染病防治法的规定，拒绝执行防疫机构提出的防控措施，故意隐瞒自己的行程、病情和密切接触人员等情况，前后共造成37人被隔离，引起新冠肺炎传播严重危险，严重危害了疫情防控工作秩序、社会稳定和公共安全，造成恶劣的社会影响。 类似案件在全国各地均有发生。福建晋江一位从武汉回来的村民，谎称自己来自菲律宾，不但不隔离，还去参加多次大型宴会，其确诊后，导致近4000人居家观察；湖北的汉津监狱、浙江十里丰监狱、山东任城监狱，均由于个别干警隐瞒湖北疫区接触史、隔离不彻底、导致输入性病例甚至引发重大疫情，其中山东任城监狱服刑人员确诊200例、干警确诊7例。 除了上述隐瞒接触史产生疫情的案件，暴力妨碍疫情防控的犯罪行为也屡屡发生。 2020年2月5日，红河县石头寨乡在名为“咪卡”的地方设置防控卡点实施道路管控和限行。2月6日，村民马某国驾车行至该卡点时，同行村民马某龙下车搬除路障，与卡点工作人员产生争执。马某国因对卡点工作人员张某持手机拍摄取证的行为不满，遂用随身携带的折叠刀朝张某胸腹部连续捅刺，又向前来劝阻的卡点工作队员李某腹部进行捅刺，造成张某、李某二人死亡。 2020年3月1日，云南省红河州中级人民法院依法公开开庭审理被告人马某国故意杀人一案。法庭认为被告人虽有自首情节，但其在疫情期间采用极其残忍的手段杀害两名疫情防控工作人员，主观恶性极深、犯罪情节极其恶劣、犯罪后果极其严重，依法不予从轻处罚，当庭宣判，以故意杀人罪判处马某国死刑，剥夺政治权利终身。 2020年3月中旬，最高检发布四批27个妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例，其中有9个是抗拒疫情防控措施犯罪，占比三分之一。 复杂化的市场环境中，不知所从的物价 对疫情不可知的恐慌，便移情于物资，从囤积物资寻求安全感。除了消杀必备的稀缺物资口罩、酒精、消毒液以外，超市里的蔬菜、米、速食商品，甚至矿泉水和卫生纸，均被哄抢一空。一边是空荡荡的货架；一边是人们推着大车小车的商品，排着长长的队埋单。如此强烈对比的画面，成为疫情期间的奇特景象；面对抢购潮，不良制造厂商趁机囤积居奇、哄抬价格、制假售假。 针对市场乱象，执法部门加大了管理、打击力度。截至2020年2月25日，全国检察机关共办理制假售假类犯罪（含生产、销售伪劣产品罪，生产、销售假药罪，生产、销售劣药罪，生产、销售不符合标准的医用器材罪，销售假冒注册商标的商品罪）895件1925人，非法经营罪（哄抬物价）144件236人，诈骗罪3196件3435人。 疫情管控期间交通不便、人力物力紧张，使市场环境复杂化，也给管理部门提出了新难题。 2020年2月12日，一则“进价6毛的口罩售价1元被罚”的消息在网络上引发争议。湖北省洪湖市华康大药房销售一次性口罩38000个，购进价格0.6元/只，销售价格1元/只，因涉嫌哄抬口罩价格被没收违法所得14210元，罚款人民币42630元。洪湖市市场监管局相关人员称，该批次口罩没有中文标识，而且该药房违反两条规定：一是“‘重大突发公共卫生事件一级响应’期间，与疫情相关的医用商品、防护消毒商品等一律不得涨价”；二是“所售商品无参照原价，购销差价额超过15%的，构成哄抬价格行为”。 此案引起了高度关注。中国政法大学法治政府研究院院长王敬波等专家撰文发表看法，称此处罚属于执法过度。目前湖北省洪湖市已对该处罚启动重新调查，同时纪检部门也介入调查是否存在执法人员违纪等情况。 紧急情况下的物价、服务价格，一直以来是中外学者关注的问题。包括前些时候国内的自然灾害期间，运营车辆擅提价格，也引发各界的讨论：一方面，特殊时期相关物资以及交通运输，事关群众生命，不得涨价，是法律规定，也是人性的呼唤。“发国难财”自古为千夫所指；另一方面，从经营角度考虑，相关物资紧缺，经营难度加大、成本提高，甚至有生命风险（比如在地震期间疏散群众），又不让涨价，则会让经营者失去动力，适得其反……紧急情况下，物价何去何从？期待法律的指引。 建立健全法律法制体系，加强普法释法工作，让广大群众面对危局时，知道如何自处、如何帮助他人、如何主动配合政府执法机构等各部门的工作；让广大群众在紧急状态下，能够以道德救济法律不足，保持清晰的逻辑思维和敏捷的应变能力，在危难之际，与管理部门并肩作战，力挽狂澜，这才是成熟文明社会的标识。 防疫期：权利义务依法“洗牌” 文/郝大灿 “Ⅰ级响应”的法律依据 在新型冠状肺炎疫情期间，所有发现新型冠状病毒感染病例的30个省级行政区均启动了“重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应”。根据《突发公共卫生事件应急条例》（简称《条例》），“突发公共卫生事件”是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。 根据《条例》，在全国范围内或者跨省、自治区、直辖市范围内启动全国突发事件应急预案，由国务院卫生行政主管部门报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市启动突发事件应急预案，由省、自治区、直辖市人民政府决定，并向国务院报告。各省发布的“重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应”，是根据《国家突发公共卫生事件应急预案》（简称《预案》）、各省区市的《突发公共卫生事件应急预案》，并结合疫情防控形势而发起的。《预案》对Ⅰ级应急响应的启动标准做出规定，根据规定，若要达到Ⅰ级响应的标准，需要满足发生病例，并有扩散趋势等。所以根据以上《条例》《预案》，各地发布的“重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应”是针对辖区内新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控形势，根据各省区市应急预案，由省区市人民政府决定启动的。其级别的解除、调整也由省区市人民政府决定。 《预案》规定了各级人民政府、卫生行政部门、医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构以及非事件发生地区的应急反应措施。比如这次“封城”“停课”等措施都可以在《预案》的“4.2 应急反应措施”中找到依据，如：“经省、自治区、直辖市人民政府决定，可以对本行政区域内甲类传染病疫区实施封锁；封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省（区、市）的本行政区域内甲类传染病疫区”“可以在本行政区域内采取限制或者停止集市、集会、影剧院演出，以及其他人群聚集的活动；停工、停业、停课。”还有“戴口罩”等要求也是根据《中华人民共和国基本医疗卫生和健康促进法》第20条：“任何组织和个人应当接受、配合医疗卫生机构为预防、控制、消除传染病危害依法采取的调查、检验、采集样本、隔离治疗、医学观察等措施。” 我国关于疫情防控工作还有诸多法律法规、地方性规章、部门规范性文件等。在疫情期间因为违反防疫法律法规，许多人承担了一定的法律责任。例如山东潍坊市确诊患者张某因拒绝配合社区调查，故意隐瞒旅行史，导致与其接触的多人存在高度被感染风险，其行为涉嫌以危险方法危害公共安全罪，被公安机关采取相关措施并被隔离收治；山西阳泉市某确诊男子拒绝执行卫生防疫机构要求其居家隔离的措施，仍参加聚会并前往公共场所与他人接触，现已被公安机关以涉嫌以危险方法危害公共安全罪立案侦查。这些法律责任有民事责任、刑事责任，最严重行为可能面临死刑。 疫情措施的法律分析 疫情防控期间是一个特殊的法定期间，只有省、自治区、直辖市人民政府决定，并向国务院报告，才能决策并宣告疫情开始和结束。该期间内，政府有权采取一系列影响公民人身权和财产权的严格管控措施。对于公权力而言，法无授权不能为，对于私权利而言，法无禁止即可为。在本次预防、控制新型冠状病毒感染的肺炎疫情工作中，各地方政府发布了各种预防、控制措施。其中不少预防、控制措施涉及公民个人的一些基本权利，如检疫、强制隔离、强制医疗、居家观察、报告行踪等等，分别会涉及公民的人身自由及个人隐私。其他停工、停业、控制人群聚集以及封闭场所、封锁道路也会直接影响到很多人的权益。 这些预防、控制措施不仅涉及相对人的权益，而且在相对人拒绝服从、配合时，还可以采用强制手段要求相对人予以服从、配合。依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，这些预防、控制疫情的措施是行政机关在发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件时，采取的应急措施或者临时措施，在法律性质上属于行政强制措施的一种。具体是依照《传染病防治法》《突发事件应对法》以及《条例》等法律、行政法规的相关规定，对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。如果不服从和不配合，相关行政机关不仅有权采用强制手段，而且还可以根据行为的方式、性质、情节以及造成的危害后果，由公安机关依据法律法规相关规定，给予治安处罚，情节严重的，涉嫌犯罪还会被追究刑事责任。 虽然在《传染病防治法》《条例》等法律、行政法规中，对预防、控制传染病的措施以及设定的权限程序都有明确的规定，但在本次防控疫情中，个别地方还是出现了一些不妥当的做法。如一些地方采用挖土断路、阻塞交通的方法以限制人员流动，这种做法并不符合法定原则。根据《传染病防治法》的规定，只有省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁，县级以上的人民政府在报经上一级人民政府决定后，可以封闭可能造成传染病传播扩散的场所。还有一些小区自主决定不允许来自重点区域的人员进入或要求必须自我隔离，这种做法同样不符合相关法律、行政法规的规定。个别地方甚至出现一些严重违法的行为，如一些地方对聚集打麻将的，直接采用把麻将桌砸了的方式；还有一些人把在防疫工作中所了解到的个人信息四处传播；一些地方对被隔离的人只隔离但不提供生活保障；这些做法违反了相关法律法规的规定。遭受到不妥当甚至不合法的防控措施的公民，可以合法寻求帮助。比如，《传染病防治法》规定，卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼。 当然，我们要理性看待上述的矛盾和冲突，希望各级政府尽可能以法治思维进行管控，充分权衡轻重和利弊得失，科学决策。 疫情防控的立法思考 新型冠状肺炎疫情发生以来，野生动物保护问题引发社会广泛关注，舆论呼吁要修改野生动物保护法，强化保护力度，严禁非法野生动物交易。立法机关一方面及时回应社会关切的问题，审议通过决定，以最严格的法律条文禁止和严厉打击一切非法捕杀、交易、食用野生动物的行为；另一方面则从国家层面强调长远谋划，从更高的层面健全完善疫情防控相关法律体系。笔者对于疫情防控的立法有如下思考： 第一，建立全面且完备的疫情防控法律规范体系。我国有关疫情防控的法律法规在整体上呈现出宏观指导内容多、微观精细规范不足、相对滞后的特点。大部分地方突发事件应急预案中关于传染病防治的内容较为粗疏，需要在整体上建立全面且完备的疫情防控法律规范体系。 第二，设立突发公共卫生事件应急处理常设指挥机构。《突发事件应对法》第8条规定的各级人民政府突发事件应急指挥机构，应指常设机构，而《条例》第3条、第4条规定的应急处理指挥部，已明确为突发事件发生后成立的临时机构，且仅在国家和省级人民政府成立。因此，《条例》应根据《突发事件应对法》进行修订，设立突发公共卫生事件应急处理常设指挥机构，还要突破仅在国务院和省级人民政府设立的限制，地方各级人民政府均应设立相应的机构，并做到与《传染病防治法》《突发事件应对法》的规定一致。 第三，填补立法空白。封闭小区、限制人员外出、外出必须戴口罩等，还有对疫区来访的非病人、病源携带者和密切接触者采取的隔离措施等，这些防控措施有其必要性，但缺乏比较明显的法律规定，实施过程中也遭遇不少挑战。部分防控措施造成了人民群众的生活不便，如居民日常生活受到影响，外来务工人员无处栖身，货车司机滞留高速无家可归等，因此有必要立法对此现象予以规避。 习近平总书记强调，疫情防控越是到最困难的时候，越是要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保证疫情防控工作顺利开展。良法是善治的前提。从本次疫情可以看到，全面且完备的疫情防控法律规范体系，健全和完善保护野生动物，防控生物疫情，保障人民生命健康，维护国家安全的法律体系，是当前我国立法工作的一个重点，也是我们从此次疫情中得到的教训和启示。 编辑：夏春晖 38675320@qq.com 疫情防控相关法律问题辨析 文/上海市人民检察院研究室 新冠肺炎疫情汹涌来袭，举国上下勠力同心，共同抗“疫”。同时，疫情也抛出了一道道法律考题。通过梳理相关法律法规可以发现，政府部门的防控措施达到了科学、有效且合法的要求；疫情防控工作全程在法治框架内运行；执法机关起到了依法惩治妨害疫情防控的各类违法犯罪的作用。 通过对疫情相关法律问题的辨析，我们可以固定和深化好的做法，并引导公众、企业运用法治思维和法律手段解决问题。 传染病防治、突发事件的应对 在传染病蔓延、突发公共卫生事件发生后，如何平衡秩序控制和人权保障？如何让防控措施在法治框架内运行？这不仅需要理念的抉择，也需要《传染病防治法》《突发事件应对法》等相关法律规定予以确定。 依照《传染病防治法》，医疗机构发现甲类传染病时, 应及时采取隔离强制措施。此外，2003年“两高”出台《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），2020年2月6日“两高两部”印发《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（以下简称《意见》），表明了在全民防疫的特殊时期，采用从严的刑事政策具有合理性。 在传染病蔓延、突发公共卫生事件等特殊时期，我们通常会通过限制某些个人权利来加强秩序控制。为充分实现秩序控制和人权保障的平衡，需要处理好这两者的关系。应坚持三项原则：第一，坚持保护社会公众利益。社会公众利益尤其是生命利益高于一切。第二，坚持依法防治。近期相关司法解释和指导意见连续出台，为打好疫情防控阻击战提供了及时、有效的法治支撑。第三，坚持公开透明。解决任何公共卫生问题的第一步是信息完全透明，这既是一项最为基础且低成本、高效率的法治原则，也是当今世界公认的应急法治的一项基本原则。 处理公共卫生领域的传染病防治、突发事件应对，应当坚持合法性、预防性、科学性的基本原则。合法性是基础，于法有据才能顺利开展工作；预防性是显著特点，以事前预防为目标可以提高工作成效；科学性是指公共卫生领域专业性极强，需要专家解答和指导处理。 妨害疫情防控违法犯罪行为 常见的妨害疫情防控行为包括：暴力伤害医务人员，扰乱医疗秩序的行为；破坏疫情防控，危害公共安全的行为；制售伪劣口罩等防护、救治产品药品，严重妨害疫情防控的行为；造谣传谣，严重扰乱社会公共秩序的行为；哄抬物价、牟取暴利，严重扰乱市场秩序的行为；破坏疫情防控措施，严重妨碍疫情防控人员依法履职的行为；假借防疫募捐等名义非法占有财物的行为等。 无论是群体性的高风险人口流动，还是个案式的隐瞒新型冠状病毒感染症状、攻击医务人员引发病毒暴露传染风险，都构成了疫情传播风险与现实危害，同时涉及妨害传染病防治犯罪、危害公共安全犯罪等刑事法律问题。《刑法》第330条妨害传染病防治罪的规定，是规制新型冠状病毒传播风险最为直接且基础的刑法规范依据。另外，根据《刑法》第114条、第115条和《解释》第1条的规定，传播突发传染病病原体，危害公共安全的，应认定为以危险方法危害公共安全罪或者过失以危险方法危害公共安全罪。 以上三罪的界线是：实施违反《传染病防治法》的行为且出现甲类传染病传播或者有传播严重危险的结果时，有证据证明行为人明知上述行为结果并希望或者放任的，构成以危险方法危害公共安全罪；有证据证明行为人应当预见上述结果但因疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免，以致发生上述结果的，构成过失以危险方法危害公共安全罪；无法证明行为人对于病毒传播危险或者实际损害结果的主观罪过类型，但其行为特征符合《刑法》第330条明示性规定的四种犯罪行为模式的，构成妨害传染病防治罪。上述基于罪刑法定原则的规范解释能够相对全面地规制病毒传播类新型犯罪行为。 从主体和是否被隔离治疗两个方面规定，仅两种妨害传染病防治的情形可以认定为以危险方法危害公共安全罪这一故意犯罪。一是已经确诊的新型冠状病毒肺炎病人、病原携带者，拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗，并进入公共场所或者公共交通工具的。这种情形是直接故意，故认定为以危险方法危害公共安全罪。二是新型冠状病毒肺炎疑似病人拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗，并进入公共场所或者公共交通工具，造成新型冠状病毒传播的。这种情形是间接故意，在造成新型冠状病毒传播后果的情况下即可构成以危险方法危害公共安全罪。 防疫用品相关制假售假行为 对销售假冒伪劣医用口罩的行为如何定性？生产、销售不符合标准的医用器材罪适用中，“足以严重危害人体健康”如何认定？销售不符合标准的医用器材罪与销售假冒注册商标的商品罪在司法实践中竞合时，如何准确适用？ 根据《医疗器械分类目录》等相关规定，医用口罩分为医用防护口罩、医用外科口罩和一次性使用医用口罩，在我国均按照二类医疗器械进行管理。在疫情防控期间，销售假冒伪劣医用口罩，如销售的医用口罩属于以假充真、以不合格产品冒充合格产品的伪劣产品，销售金额五万元以上，其行为可能构成销售伪劣产品罪；如销售明知是用于防护新冠肺炎的不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医用口罩，不具有防护功能，足以严重危害人体健康的，其行为可能构成销售不符合标准的医用器材罪；如销售明知是假冒注册商标的医用口罩，销售金额数额较大的，其行为可能构成销售假冒注册商标的商品罪。 2002年《刑法修正案（四）》对《刑法》第145条进行了修改，将原规定中的“对人体健康造成严重危害”要件修改为“足以严重危害人体健康”。对这一构罪要件需要结合涉案的医疗器械应有的治疗、防护目的，不符合国家标准（或行业标准）的具体项目和程度，以及最终导致在治疗、防护过程中可能产生的风险等，来作出专业性判断。对于医用口罩“不具有防护功能”的认定，经疾控专家论证，已经明确了口罩带强度、鼻夹长度、过滤效率、合成血液穿透这四项与防护功能最密切的指标，不符合其中一项或多项的，即可认定“不具有防护功能”。 2008年最高检、公安部制发的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》第21条规定了销售不符合标准的医用器材罪中“足以严重危害人体健康”的六种情形，主要是针对“进入人体的医疗器械”“有源医疗器械”等医用器材，而没有明确“医用口罩”的评价指标。司法实践中，可以由鉴定机构对涉案医用口罩的口罩带与口罩体连接点处的断裂强力、（细菌）过滤效率、合成血液穿透等关键指标进行检验，不符合国家标准、行业标准即可认定“不具有防护功能”，在疫情防控期间足以严重危害人体健康。对于销售假冒伪劣的医用口罩，同时构成销售伪劣产品罪、销售不符合标准的医用器材罪、销售假冒注册商标的商品罪等犯罪的，择一重罪定罪处罚。 生产、销售不符合标准的医用器材罪在《刑法修正案（四）》之后，由结果犯改为危险犯。生产、销售不符合标准的医用器材罪的“足以严重危害人体健康”需要一定证明标准。其认定中比较可行的思路是采取列举的方式将实践中具有高度危险的一些典型情形予以类型化。根据2003年5月14日“两高”发布的《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第3条，对预防、控制突发传染病疫情期间，生产、销售不符合标准的医疗器械，看其是否达到防护、救治功能的要求，可以将相关要求明确化，作为“足以严重危害人体健康”的认定情形。 《解释》将“不具备防护、救治功能”作为认定“足以严重危害人体健康” 的前提要件。认真研究医用防护口罩、医用外科口罩、一次性使用医用口罩的国家标准、行业标准，可以发现医用口罩的产品标准主要包括过滤效率、密合性、适用因数、舒适度、微生物指标、通气阻力等要素。考虑到新冠肺炎的传播途径主要是飞沫，也结合医疗环境下病毒浓度较高易感染等因素，保证口罩防护功能的主要因素是过滤效率（包括细菌过滤、颗粒过滤、合成血液穿透率、表面抗湿率等）和密合度（包括鼻夹、口罩带等），如果在这两个方面未达到国家标准或行业标准，可以认定为“足以严重危害人体健康”。 编辑：姚志刚 winter-yao@163.com