法言：法律体系的主干和重要组成部分

我国实行统一而又分层次的立法体制。与这一立法体制相适应，中国特色社会主义法律体系在结构上表现为统一而又多层次的特征，是以宪法为统帅，法律为主干，包括行政法规和地方性法规等多个层次法律规范构成的，它们由不同立法主体依照宪法和法律规定的立法权限制定，区分不同层次，具有不同效力，都是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，共同构成一个完整的统一体。 法律是中国特色社会主义法律体系的主干 法律是制度的载体，它以法的形式反映和规范国家经济、政治、文化和社会的各项制度。为了有利于保证人民当家作主的地位，有利于维护国家统一，有利于建立和维护国内统一的市场，根据宪法的规定，立法法确立了全国人大及其常委会的专属立法权，国家主权的事项、国家机构的产生、组织和职权，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度，犯罪和刑罚，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，对非国有财产的征收，民事基本制度，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，诉讼和仲裁制度等只能制定法律。 改革开放30多年来，包括现行宪法，全国人大及其常委会已制定现行有效法律共240件，确立了国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面重要的基本法律制度，把国家各项工作纳入法治化轨道，从制度上、法律上解决的是国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，是国家法治的基础，构成了我国法律体系的主体，行政法规、地方性法规不得与法律相抵触。 1984年5月23日，出席六届人大二次会议的云南省人大代表分组讨论民族区域自治法（草案）摄影/王敬德 行政法规是中国特色社会主义法律体系的重要组部分 制定并实施行政法规是国务院履行宪法法律规定职责的重要方式，对于形成和完善中国特色社会主义法律体系，确保宪法法律全面正确实施，规范行政权力运行，维护经济社会稳定，保障和促进改革开放和社会主义现代化建设的健康有序发展，都具有重要意义。 一、国务院行政立法的主要类别 根据宪法和立法法的规定，国务院制定的行政法规主要包括三类。一是为执行法律规定制定的行政法规，包括法律的实施细则、条例以及与之相配套的相关办法、规定，例如根据税收征收管理法制定的税收征收管理法实施细则，根据食品安全法制定的食品安全法实施条例，与公务员法相配套制定的行政机关公务员处分条例，与收养法相配套制定的中国公民收养子女登记办法等。二是根据宪法第八十九条规定履行国务院行政管理职权事项制定的行政法规，比如烟花爆竹安全管理条例、物业管理条例、粮食流通管理条例、直销管理条例等。三是根据全国人大及其常委会授权决定制定的行政法规，例如根据1985年《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，制定了印花税暂行条例、房产税暂行条例等。 二、国务院行政立法的突出成就 改革开放以来，国务院适应经济社会发展和行政管理的实际需要，严格按照法定权限和程序制定了大量行政法规，立法工作取得了巨大成就。据统计，1979年以来，国务院共制定行政法规1169件，其中现行有效的700多件，内容涉及国家政治、经济、文化、社会事务等各个方面。在加强宏观调控和市场监管方面，如外资银行管理条例、外汇管理条例、期货交易管理条例、个人所得税法实施条例、食品安全法实施条例、乳品质量安全监管条例、电力监管条例等；在节约资源能源和环境保护方面，如公共机构节能条例、规划环境影响评价条例、消耗臭氧层物质管理条例等；在改善民生和加强社会保障方面，如农村五保供养条例、工伤保险条例、城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法、劳动合同法实施条例等；在发展教育科技文化事业方面，如民办教育促进法实施条例、传统工艺美术保护条例、长城保护条例、国家科学技术奖励条例等；在规范政府行为方面，如行政机关公务员处分条例、政府信息公开条例、行政复议法实施条例等；在突发事件应对方面，如突发公共卫生事件应急条例、自然灾害救助条例、汶川地震灾后恢复重建条例等。这些行政法规的公布施行，为促进经济社会全面协调可持续发展创造了良好的法治环境，为中国特色社会主义兴旺发达提供了有力的法制保障。 行政法规清理也是行政法规制定工作的重要组成部分。随着经济社会的发展，法律法规不断制定或者修改，不可避免地会出现行政法规与上位法规定相抵触、后制定或者修改的行政法规与其他行政法规之间不衔接、不协调，甚至矛盾等问题，也会出现有关规定不合时宜，不适应经济社会发展需要的问题。国务院高度重视行政法规清理工作。新中国成立以来，国务院先后对行政法规共进行了六次全面清理。第一次是1955年，组织对原政务院制定的250件法规进行了清理，修改64件，废止144件。第二次是1983年至1987年，为适应改革开放需要，对建国以来制定的行政法规和国务院规范性文件进行全面清理，共废止行政法规和文件1594件。第三次是1990年至1994年，为适应建立社会主义市场经济体制新形势的需要，对行政法规组织清理，废止行政法规21件。第四次是2000年，为适应当时社会经济、政治形势变化和1998年国务院机构改革后出现的新情况组织清理，共废止和宣布失效行政法规151件。第五次是2007年至2008年，为更好地适应加快建设法治政府、全面推进依法行政的要求组织清理，共废止行政法规49件，宣布失效行政法规43件。第六次是2010年，为确保中国特色社会主义法律体系形成，根据全国人大常委会的要求组织清理，共废止行政法规7件，修改107件行政法规的部分条款。此外，国务院还先后组织了四次专项清理：第一次是1988年，为加快实施沿海地区经济发展战略，促进沿海地区外向型经济发展，组织对涉外法规规章进行专项清理。第二次是2000年至2002年年底，为适应加入世贸组织的需要，组织对行政法规、规章和规范性文件进行专项清理。第三次是2003年9月至2005年年底，为贯彻实施行政许可法，组织对行政法规中有关行政许可的规定进行专项清理。第四次是2006年，为贯彻中央关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展的方针政策，组织对行政法规中有关限制非公有制经济发展的规定进行专项清理。行政法规的清理工作，为确保中国特色社会主义法律体系内部的科学和谐统一，保障法律的有效实施，维护法制统一发挥了重要作用。 1979年以来，国务院适应经济社会发展和行政管理的实际需要，共制定行政法规1169件，其中现行有效的700多件，内容涉及国家政治、经济、文化、社会事务等各个方面 图/CFP 地方性法规是中国特色社会主义法律体系的又一重要组成部分 经过建国以来特别是改革开放的发展历程，适应我国统一、单一制国家结构以及各地方经济、文化、社会发展很不平衡的实际需要，根据宪法确定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，2000年制定的立法法最终确立了我国统一而又分层次的立法体制。除全国人大及其常委会集中行使国家立法权外，地方人大及其常委会各自行使不同层次的立法权。目前，我国具有地方性法规（包括经济特区法规、自治条例和单行条例）制定权的主体包括：22个省，4个直辖市，5个自治区、30个自治州、120个自治县，深圳、珠海、汕头、厦门以及海南省5个经济特区，以及49个较大市的人大及其常委会。在这些较大市中，有27个为省、自治区人民政府所在地的市；18个为国务院批准的其他较大市，即唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、苏州、徐州；另有4个为经济特区所在地的市。地方人大及其常委会制定的地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例，与宪法、法律、行政法规共同构成了中国特色社会主义法律体系的统一整体。 中国特色社会主义法律体系的发展历程，始终是与改革开放和社会主义现代化建设相伴相行的。改革开放30年来，地方人大及其常委会坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，努力探索制定“先行先试”型法规、与法律配套的实施性法规、体现地方特色的法规，不断创新科学立法、民主立法方式，认真清理地方性法规，有力地推动了地方经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及生态文明建设，为巩固改革开放成果和深化改革提供了有力的法制保障，为社会主义现代化建设创造了良好的法治环境。地方立法在中国特色社会主义法律体系形成中的作用不可替代、不可低估。 1987年年底制定的深圳经济特区土地管理条例，明确规定了国有土地实行有偿使用和有偿转让制度。图为1987年12月1日，深圳市政府在深圳会堂举行首次土地使用权公开拍卖 图/新华社 第一，制定“先行先试”型法规，为改革开放积极探索，为国家立法积累经验。 早在1978年11月召开的为党的十一届三中全会作准备的中央工作会议上，邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中就明确提出，“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”1993年7月，乔石同志在八届全国人大常委会第二次会议闭幕讲话中指出：“地方人大立法是全国人大及其常委会立法的重要补充。地方人大及其常委会也要抓紧制定有关市场经济方面的地方性法规。特别是一些改革开放搞得比较早的地方，积累的经验比较多，应当先行一步，成为经济立法的试验区，为制定法律提供经验。”2003年10月，吴邦国委员长在《加强立法工作，提高立法质量，为形成中国特色社会主义法律体系而奋斗》的讲话中指出：“改革开放和现代化建设中会遇到许多新情况、新问题，一下子都用法律来规范还不具备条件，有的可以先制定行政法规或地方性法规，待取得经验、条件成熟时再制定法律。” 改革开放推动了我国经济社会的发展，为地方人大立法提供了舞台。在改革发展的各个时期，地方人大针对本地经济社会发展中出现的新情况、新问题，通过制定“先行先试”型法规，发挥先行一步作用，不仅为本地的改革开放和现代化建设提供了有力的法制保障，同时也为国家立法摸索道路、积累经验。从改革开放起步到20世纪90年代初，一些经济社会发展走在全国前列的地方，在国家尚未立法的领域和方面，大力开展先行性、试验性立法。比如，1980年出台的广东省经济特区条例是这一时期经济特区立法最重要的成果，为广东省三个经济特区的建设提供了有力的法制保障。1987年年底制定的深圳经济特区土地管理条例，明确规定了国有土地实行有偿使用和有偿转让制度。又如，黑龙江省作为国家重要农业基地，1984年省人大常委会在全国率先制定了第一部农作物种子管理条例，对农作物种子选育推广工作进行了规范。再如，1991年上海市人大常委会制定的上海市外商投资企业清算条例是我国第一部清算法规，在引进外资工作中发挥了重要作用。1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标后，地方立法的重点是为建立社会主义市场经济体制提供法律支撑。比如，广东省人大及其常委会承担起“立法试验田”的重任，1993年出台了我国第一部调整市场主体关系的省级地方性法——广东省公司条例，对于规范有限责任公司和股份有限公司的组织和经营发挥了重要作用。20世纪末期以来，我国立法工作进入全面构建中国特色社会主义法律体系的新阶段，地方人大继续发挥先行性立法功能，在推动科学发展、促进和谐社会建设方面制定了许多重要法规，为国家立法积累了有益经验。 第二，制定体现地方特色的法规，为地方经济社会发展以及社会稳定提供有力的法制保障。 吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告和重要讲话中多次指出，对一些地方事务和具有民族地区特点的事项，可依法制定地方性法规或自治条例、单行条例进行规范。 “有特色”是地方立法的灵魂，能否体现地方特色是衡量一部地方法规质量高低的标准之一。地方立法的重要任务之一，就是因地制宜，针对中央不可能立法的地方性事务，制定特色法规创造性地解决应由地方自己解决的问题。这一类法规是对国家法律、行政法规的补充，充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等状况，重点解决地方经济、社会发展中无法可依的问题，有较强的针对性和实用性。多年来，各地人大及其常委会立足本地实际，坚持走有特色立法之路，使地方特色法规成为中国特色社会主义法律体系中一道亮丽的风景线。 各地制定的体现地方特色的地方性法规、自治条例和单行条例范围十分广泛。一是为保护本地独特的自然资源、生态环境、历史文化遗产而专门立法。如河南省人大常委会为科学保护、合理利用开封城墙，专门制定开封城墙保护条例。山东省人大常委会出台泰山风景名胜区保护管理条例，以立法形式对举世闻名的泰山加强保护管理。二是为解决本地经济社会发展中面临的特殊问题而专门立法。如海南省人大常委会通过《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》，有效推动了房地产泡沫后遗症问题的处理。重庆市人大常委会制定重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例，在探索长江流域环境保护立法上有了新的突破。三是为保障本地承办国际性的重大体育、展览等活动而专门立法。如2007年北京市人大常委会通过了《关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境建设的决议》，为2008年北京奥运会保驾护航。为保障2010年上海世博会筹办工作的顺利开展，2008年上海市人大常委会通过了《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》。四是为尊重和保障民族自治地方政治、经济、社会、文化、宗教、卫生等方面事务的特色而专门立法。如宁夏人大常委会为尊重和保障回族的饮食习惯，制定了清真食品管理条例。内蒙古人大常委会为保护和传承少数民族语言文字，制定了自治区蒙古语言文字工作条例。 第三，制定与国家法律相配套的实施性法规，保证国家法律在地方得到有效实施。 1996年2月，江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上发表讲话，指出：“我们的法制建设也必然是一个不断深化、加强、健全、完善的过程，不可能毕其功于一役。有了新情况、新问题、新经验，经过研究和总结，就要适时地制定新的有关法律法规。……为了保障各种基本法律法规顺利实施，必须在积累实践经验的基础上，搞出实施的具体条例来。没有各种条例，基本法律法规的贯彻落实就会遇到许多困难。”2001年10月，李鹏同志在地方人大贯彻立法法工作会议上发表讲话，指出：“地方立法不能与法律冲突，这是中国稳定发展、国家统一、民族团结的重要保证。改革开放进程中有很多新生事物，要求地方人大开拓性地进行工作，执行国家法律要结合地方实际制定细则，在不违反法律的前提下制定地方性法规。” 浙江省人大常委会率先出台浙江省农民专业合作社条例，首次明确了农民专业合作社生产经营的法律地位，促进了农民专业合作社的健康发展。图为2005年5月9日，浙江省台州市仙居县农民姚军（右）在杭州展示我国第一张农民专业合作社企业法人营业执照 摄影/王定昶 我国地域广阔,各地情况千差万别，发展不平衡，国家立法不可能把各种情况都规定进去，有的只能作出原则性规定。为了使法律适应本地的具体情况，需要地方人大在维护国家法制统一的前提下，从本地实际出发，进行实施性立法，与上位法相呼应、相配套。在地方性法规中,实施性法规占据绝对的数量优势。据初步了解,山西、江西、安徽、河南、湖北、湖南、上海、浙江等很多地方人大及其常委会制定的现行有效的地方性法规，约有50%以上属于实施性立法。 近些年来,许多地方人大在实施性立法中,特别注意不照抄照搬国家法律的规定，不搞“大而全”、“小而全”的重复立法。而是在坚持“不抵触”的前提下，根据地方实际，细化、补充、完善国家法律的规定，增加程序性内容。在确定法规调整对象、内容、体例时，不片面追求完整，只要求能解决问题，“成熟几条搞几条，有几条搞几条”。如《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》只有10条，但对道路交通安全法第七十六条规定的较为原则的民事责任承担方式进行了富有创造性的细化，具有较强的操作性。安徽省人大常委会制定的《实施产品质量法若干规定》不分章节，仅有12条，既简明，又便于操作。辽宁省人大常委会出台的实施国家语言文字法规定，也是不设章节，只有15条，只对语言文字工作的执法主体及职责、党政机关、新闻媒体、企业和服务行业、各类教育机构等语言文字的应用作出明确规定，针对性很强。 来源： 《中国人大》杂志 2011年第18期